中国在全国范围内实行一整套具有较完备规模的行政区划制度，是从秦代开始的，但虽说郡县行政区划制始于秦，而郡、县的产生和名称早在秦代以前就已经存在了。
（一）、郡县制的产生
“县” 县的名称在《周礼•地官》和《礼记•王制》都是指王畿附近的地方，本意为“悬”，即“县”所代表的这块地区直接由周天子（王）掌握，以作赏赐。例：公元前635年周天子把王畿附近的原（河南济源县附近）、阳樊（孟县西北）、温（温县）之田赐于勤王有功的晋文公。春秋后期，各诸侯国也仿效周天子的办法，不再分封，而是将新兼并的领土、被灭亡的小国或大邑转化为县，由诸侯王直接掌管。从现存《春秋左传》、《国语》等文献分析，最早设县的是南楚和西秦。
各诸侯国内设县的分布有两种情况：
（1）一种是设在各自经济比较发达的地区。
（2）另一种则是因吞灭小国国都而设县
由于该地区原本是诸侯国都经济已经发达，亦因为这里实际上成了战胜国的新边防要地，直接管辖便于调兵。如：楚国，楚灵王灭陈（河南淮阳县）、灭蔡（河南上蔡县）为县。申叔责备楚王曰：“贪其富也。”楚王曰：“以御北方，招讨诸侯。”
如果比较一下，我们会发现春秋时期各诸侯国虽然纷纷置县，但由于各自的社会经济条件不同，其发展亦存在较大差别。秦、楚等国，是通过兼并战争，攻灭小国来推行县制的。这样一来，县政统辖权多掌握在国君手里，用作赏赐的只是少数，可以防止受赏赐之人势大而倾复国家。因此，秦统一后方能继续推行郡县制。齐国，是通过管仲的政治改革来推行县制：“制鄙之制，三十家为邑；十邑为卒；十卒为乡；三乡为县；十县为属；属有大夫，故立五大夫。”五属就是50县，相当可观。晋国，最初也是灭小国以为县，但多作赏赐，变成在士大夫封邑发展的基础上推行县制。而作为赏赐的县，都是经济条件较好的地区，那么国家社会经济基础不再掌握在国君手里，而是在受赐的大夫手里。所以，推行“县政”反而成了韩、赵、魏三家分晋的条件之一。
“郡” 郡的起源较晚，大致在春秋末期，主要是战国时期，郡最初在边远地区设置。“使人守之，为我翟民君长，故名曰郡。”战国时，郡比县的辖区宽广，但是经济开发程度不如县，地位也不如县重要，长官职位也低。所以赵国出兵誓师时，“赵简子誓曰：克敌者，上大夫受县，下大夫受郡。”
战国后期，列国纷纷置郡，先在边地，后各国之间为相互防御亦相应置郡。
如：
赵，“赵武灵王亦变俗胡服，习骑射，北破林胡、楼烦。筑长城，自代并阴山下，至高阙为塞。而置云中、雁门、代郡。”以后为防秦国，又置上党郡。燕，“亦筑长城，自造阳至襄平。置上谷、渔阳、右北平、辽西、辽东郡以拒胡。”诸郡皆为战国时燕国为防北方民族入侵而在北部边地设置。魏，“魏有河西、上郡，以与戎界边。”秦，“秦有陇西、北地、上郡筑长城以拒胡。”
县、郡之间原没有什么隶属关系。到了战国末期，郡的地位在县之上，这是由于郡管辖范围大，分置数县统之。在内地设郡时，沿用了边郡的成规。不过，战国时期可能郡县制与分封采邑制始终同时存在。直到秦灭山东六国，先置郡。如：灭赵国设邯郸郡，灭齐国设齐郡。在郡下均划分若干县以便于划一的统治管理，遂演变成全国郡统辖县的二级制局面。郡县制的出现和变化反映奴隶社会分封世袭制向封建社会官僚行政制的转化。
